Bieg przez płotki

Utworzono: niedziela, 14 luty 2016 Anna Leszkowska Drukuj E-mail


Z dr Agnieszką Dudzińską, socjologiem z Instytutu Studiów Politycznych PAN, autorką książki System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego,  rozmawia Anna Leszkowska.

 

-   Pani Doktor, przeprowadzała pani badania procesu legislacyjnego w Polsce, których uwieńczeniem była książka System zamknięty - błyskawicznie rozsprzedana, co jest ewenementem jak na publikację naukową. Co pani zdaniem przyciągnęło do niej czytelników i o czym świadczy popyt na takie treści?

dudzinska-        Sądzę, że popyt na nią wynika z tego, iż nasz system polityczny ogranicza dobre funkcjonowanie instytucji przedstawicielskich, mających na celu tworzenie sprawnego państwa. Gdzieś jest tu jakaś wada ukryta. Moje badania i wnioski były formułowane jeszcze za poprzedniej kadencji władz, ale widać, że problem jest ciągle aktualny, czyli opisany przeze mnie mechanizm działania tych instytucji jest uniwersalny.

To, co się dzieje wokół Trybunału Konstytucyjnego  pokazuje jednak, że wzrósł poziom debaty publicznej, bo wreszcie dotyczy ona zasad konstrukcji państwa: w jakim ustroju naprawdę żyjemy, jak skonstruowane są władze, co od kogo zależy, a co od kogo powinno zależeć, kto jest suwerenem. To jest coś, co cieszy. Bo to znaczy, że jako społeczeństwo dojrzewamy do tego, żeby sobie takie pytania stawiać.

Choć uważamy, że jesteśmy krajem, w którym demokracja już okrzepła  i który z punktu widzenia instytucji czy sprawności działania nie ma się czego wstydzić, to jednak widać, że cały czas uczymy się. 

Oczywiście, wiele rzeczy można było zrobić wcześniej, nie brakowało przecież propozycji dobrych rozwiązań, ale widocznie nie byliśmy wówczas na to gotowi. Pewne procesy społeczne zachodzą ewolucyjnie i musimy sobie na tej drodze sporo guzów ponabijać. Jest to bieg z przeszkodami.

-    - Ale jak spojrzeć wstecz, do lat 90., to widać, że z jednej strony rośnie  nasza świadomość i wiedza o funkcjonowaniu państwa, a z drugiej – jakbyśmy się cofali, bo przyzwalamy na jego zawłaszczanie przez partie będące aktualnie przy władzy. Czy to jest wynik procesów szerszych, czy nasz wynalazek?

-      Ludzie chyba od wieków mieli z tym problem, od czasów kiedy byli rządzący i rządzeni. Obecnie odczuwamy to tak mocno, bo jesteśmy na tyle zdemokratyzowani, że mamy silne poczucie podmiotowości i chcielibyśmy mieć większy wpływ na rządzenie.
Ale z drugiej strony, wcale się tak bardzo nie angażujemy w takie działania. Wydaje się nam, że po to wybieramy polityków i opłacamy ich z naszych podatków, żeby oni sprawnie rządzili w naszym imieniu.

Z pewnością łatwiej jest rządzić, kiedy jest większa konsolidacja sceny politycznej. W Polsce wykształcił się system z wyraźnym podziałem na dwie strony sporu politycznego i mimo, iż obecnie partii w parlamencie jest więcej niż dwie, to bez wątpienia mamy do czynienia ze stabilizacją tej sceny.
Wpływ innych organizacji jest natomiast ograniczony, gdyż odpowiedzialność za rządzenie ponoszą partie polityczne. To one, jako wyspecjalizowane instytucje,  zajmują się rządzeniem i rywalizacją o władzę. Ja tu nie widzę jakiejś patologii, natomiast ubolewam nad naszym małym zainteresowaniem sprawami społecznymi. Bo politykom dobrze by zrobiło, gdyby obywatele bardziej patrzyli im na ręce, wymuszając u nich większe  kompetencje. Żeby nie ulegać naiwnej wierze, że sprawy są w dobrych rękach, winniśmy jako obywatele sprawdzać, czy rzeczywiście politycy dobrze rządzą.

-        Tyle, że obywatel dziś, żeby powiedzieć: „sprawdzam”, sam musi mieć wiedzę na temat funkcjonowania państwa, jego instytucji, podziału władz, a z tym nie jest dobrze – wystarczy poczytać fora internetowe ...

-        Owszem - to, czego uczą się dzieci w szkole z przedmiotu wiedza o społeczeństwie ma się nijak do tego, co widzą potem w telewizji. Bo rzeczywistość rozmija się z treścią konstytucji.
Staram się znaleźć odpowiedź na to, dlaczego tak się dzieje, ale nie jest łatwo odpowiedzieć, dlaczego jedno rozwiązanie jest dobre, a inne złe. Czy jeśli wprowadzimy okręgi jednomandatowe to będzie lepiej?
A czy lepiej będzie jak obniżymy próg wyborczy, albo zmienimy sposób finansowania partii?
Oczywiście, kryterium są skutki, jakie każde z nich przyniesie, ale czasem są one trudne do przewidzenia. Nie zawsze umiemy ocenić, jak dana zmiana wpłynie na funkcjonowanie całego systemu. Edukacja w tym zakresie trochę kuleje, bo ciągle uczy się jak być powinno, a nie pokazuje  jak jest i dlaczego tak jest.

-        Czy ta rozbieżność nie wynika z coraz bardziej skomplikowanej materii spraw, jakie trzeba rozwiązywać? Przecież w sejmowych komisjach tworzy się podkomisje do bardziej szczegółowych problemów, a na tych podkomisjach też nie wszyscy posłowie dobrze się orientują w omawianych problemach. Z reguły na dany temat dobrze jest zorientowanych kilku posłów...

-        To prawda, nawet posłowie, którzy mają najlepszy profil wykształcenia do roli legislatorów, czyli prawnicy, też nie są w stanie znać się na wszystkich przepisach szczegółowo. Nasze prawo jest bardzo obszerne, szczegółowo reguluje prawie wszystkie dziedziny życia i posłowie muszą się uporać z poznaniem tych przepisów. Zwłaszcza, że niektóre z projektów ustaw są zrozumiałe tylko dla osób je wnoszących.
Trudno jest się w tym wszystkim rozeznać i tutaj następuje pewne uproszczenie, które nazywam oszczędnością poznawczą.
Posłowie z danej partii nie pracujący nad daną ustawą dostają przed głosowaniami „ściągawki” od tych, którzy dobrze znają materię sprawy.
Uważam, że to dobre rozwiązanie, bo jest ktoś, kto bierze odpowiedzialność za to, nad czym głosują pozostali, czyli za rezultat polityczny, do którego zdążamy. A odpowiedzialność spada oczywiście na liderów partii rządzących.

Żyjemy w bardzo skomplikowanej rzeczywistości, w związku z czym rządzenie krajem, całością procesów, z jakimi mamy do czynienia jest niesłychanie trudną rzeczą. Nie ma więc innej możliwości niż dobranie ekspertów znających się na wycinkowych obszarach i obdarzenie ich zaufaniem, bo rządzi zawsze pewna drużyna, która tę odpowiedzialność dzieli.
Jest tu oczywiście zarówno kwestia zaufania, jak i pole do manipulacji. My jako obywatele nie jesteśmy w stanie wszystkiego skutecznie monitorować, ale nawet gdyby znalazła się taka grupa – nb. jest sporo takich zapaleńców w Polsce – to miałaby problem z dostępem do informacji.
I to widać także w procesie legislacyjnym, stąd uważam, że jedną z pierwszych rzeczy, które należałoby zmienić jest tryb procedowania poprawek poselskich. Bo to jest najbardziej zagmatwany obszar, tam się najwięcej dziwnych rzeczy dzieje.

-        Porównując projekty ustaw z rezultatem końcowym - ustawami -widać niekiedy, że ustawa nie odzwierciedla idei projektu. Pojawiają się wówczas pytania, kto jest autorem ustawy? Kto i jakie poprawki wnosił?

-        Projekty ustaw nie są drukami sejmowymi, więc nie są rejestrowane. Istnieją tylko w formie luźnych dokumentów, nie ewidencjonowanych. Problem z danymi legislacyjnymi jest szerszy, gdyż brakuje repozytorium zagregowanych zbiorów tych danych. Gdyby istniało, można byłoby łatwo prowadzić analizy statystyczne dotyczące wszystkich projektów ustaw w danej kadencji sejmu i badać np. efektywność legislacyjną, czy po prostu sprawdzić ile w ogóle było projektów, jakich, ile z nich było nowelizacjami, a ile oryginalnych, jak zmienia się objętość ustaw, ile jest rozporządzeń do ustaw (np. w ustawie o systemie oświaty jest ich ok. 200 – pewnie żaden dyrektor szkoły nie zna wszystkich).
Takie zagregowane dane winny być ogólnodostępne w formie elektronicznej, żeby każdy mógł się z tym zapoznać, przeanalizować. Muszę jednak podkreślić, że witryna internetowa Sejmu prowadzona jest wzorowo i mimo, iż nie są na niej publikowane takie duże szczegółowe zestawienia, to można z łatwością znaleźć wszelkie informacje o losach każdego projektu i szczegółach procesu legislacyjnego.

Ale niektórych danych nie ma i nie będzie – jak choćby dotyczących tych nieszczęsnych poprawek.
Do informacji, które można łatwo znaleźć, należy np. informacja o tym, kto wniósł projekt ustawy – rząd, poseł, czy grupa obywateli. W przypadku projektów rządowych trzeba brać pod uwagę proces, który się odbywa jeszcze przed parlamentem, ale to też jest do prześledzenia, bo jest świetnie prowadzona strona Rządowego Centrum Legislacji.
Z kolei na etapie procedowania sejmowego można zobaczyć, co się działo z projektem ustawy w trakcie kolejnego czytania, gdyż dostępne są wszystkie stenogramy, w których są wymienione zgłaszane w trakcie debaty poprawki.
Ale o ile wiadomo, kto je wnosi, trudno się rozeznać kto jest ich realnym autorem. Poseł np. przedstawia poprawki podmiotów gospodarczych (nieobecnych na posiedzeniu komisji) dotyczące niekiedy obszarów wrażliwych (np. obronności) i udaje mu się je wprowadzić do projektu ustawy.

Zdarza się też, że na sali obecni są przedstawiciele zainteresowanej poprawkami organizacji i ktoś z posłów je przejmuje. Bywa, że na posiedzeniu komisji przedstawiciele rządu - poprzez posłów - wnioskują o przyjęcie poprawki, co jest zupełnie niezrozumiałe, bo przecież tryb wprowadzania autopoprawek do projektów rządowych jest dobrze opisany.
Zatem mamy tu do czynienia z zagmatwaniem. Brakuje jasności, kto i w czyim imieniu wnosi poprawki. Daleka jestem od stwierdzenia, że jest to celowe, ale uważam, że nam, jako obywatelom, powinny się tu zapalać czerwone lampki, że prawo może być psute. A ono przecież nas później będzie wiązać.

-        Prawnicy narzekają, że jakość stanowionego prawa jest coraz gorsza, bo prawników w sejmie jest mało i mają za niskie wynagrodzenia...

-        To jest korporacyjne podejście do sprawy. Czy jest za mało prawników – nie wiem, ale nie uważam, że poziom naszych sejmowych legislatorów jest niski. Z moich obserwacji wynika, że często są to młodzi prawnicy, bardzo dobrze wykształceni, kierujący się zasadami techniki prawodawczej, którzy pilnują jakości prawa. Tyle, że decyzje zapadają niekoniecznie zgodnie z ich rekomendacją. Po co więc zatrudniamy ekspertów, skoro nie korzystamy z ich wiedzy? Wydajemy przecież na to pieniądze publiczne. I nikt tego nie rozlicza.

-        A jak pani ocenia wpływ lobbystów na proces stanowienia prawa? Na komisjach pojawiają się bowiem i specjaliści, i lobbyści, trudno ich niekiedy rozróżnić, bo nie wiadomo kto w jakiej roli występuje. Czy mają oni wpływ na decyzje posłów, czy też interesy partii są nadrzędne?

-        Eksperci a lobbyści to jednak dwie różne kategorie, które mogą się krzyżować, ale nie zawsze wiadomo, gdzie one się krzyżują. Ale tak naprawdę, to bardzo brakuje eksperckiego zaplecza rządowego. Wydaje mi się, że jest to jedna z bolączek naszego systemu władzy, bo my bazujemy na politykach jako specjalistach. Czyli ten, kto przejmuje resort, ma w nim swoje resortowe służby, jest uważany za eksperta.
A to centrum rządowe, czyli właściwie premier powinien w swoim otoczeniu mieć ekspertów – profesjonalistów. Nie po to, żeby tworzyć alternatywny rząd fachowców, ale żeby mieć doradców niezależnych od struktur administracyjnych, gdzie „ugrywa” się różne interesy.

Natomiast jeśli chodzi o lobbystów, to jest ogromny temat, bo nasza ustawa o lobbingu jest nieskuteczna, skoro ich w sejmie właściwie nie widać. Abstrahuję już od innych obszarów lobbingu, bo można lobbować we wszystkich instytucjach władzy.
Na ponad sto obserwowanych posiedzeń komisji tylko w dwóch przypadkach obecni byli lobbyści, ale nie mieli żadnego wpływu na prace legislacyjne komisji. Od jednego z nich dowiedziałam się, że prawdziwy lobbing odbywa się gdzie indziej i zapewne w sposób niejawny.

Inną sprawą jest obecność podczas pracy komisji gości – osób zainteresowanych daną tematyką.
Podczas niektórych posiedzeń przedstawiano posłom wiedzę ekspercką, a debata przebiegała na bardzo wysokim poziomie merytorycznym. Brali w niej udział profesorowie, szefowie firm, natomiast posłowie pełnili rolę gospodarzy terenu, umożliwiając zaproszonym wyartykułowanie problemów, nad którymi komisja pracuje.

Ale są i takie posiedzenia komisji, na których zabierają głos osoby mające wieloraką tożsamość: przychodzą często jako reprezentanci organizacji i są to organizacje z jednej strony pozarządowe, ale z drugiej – związane z biznesem (np. zrzeszenia przedsiębiorców). Zatem ta granica między lobbystą a gościem, reprezentantem organizacji pozarządowej, jest bardzo płynna. Zresztą organizacje przecież też lobbują, bo są finansowane z określonych programów. To nie są neutralni aktorzy.

-        Z jednej strony lobbują, a z drugiej – edukują posłów.

-         Podnoszenie kompetencji posłów jest bardzo ważne, ale nie mniej ważne jest ich uwrażliwianie na pewne sprawy. Te posiedzenia, na których goście komisji, eksperci, prezentują omawiane problemy ze swojego punktu widzenia mają wielkie znaczenie i jest to jedna z istotnych funkcji komisji, ale i parlamentu. Posłowie bowiem stanowiąc prawo, powinni się zapoznawać z różnymi dziedzinami życia, jakich ono dotyczy.
I tutaj potrzebny jest wkład środowiska zewnętrznego – ekspertów, specjalistów, praktyków. On nie musi być jednorazowy – bywa, że on się „sączy”, że posłowie przez dłuższy czas mają możliwość zapoznawania się ze szczegółami materii, jaką się zajmują. Niekiedy trwa to latami. Ta wiedza narasta kadencjami i jest łatwa do odtworzenia ze stenogramów.

-        Jest jeszcze jedna sprawa: ciągłości procedowania projektów ustaw. Nowo wybrany sejm nie zajmuje się niezakończonymi projektami, choćby były potrzebne. Praca posłów poprzedniej kadencji zostaje zmarnowana, choć można byłoby z niej skorzystać. O ile takie postępowanie jest zrozumiałe w odniesieniu do projektów rządowych, to już poselskich czy obywatelskich – nie.

-        Otóż projekty obywatelskie nie przepadają, nie trafiają do zamrażarki. Sejm ma obowiązek zająć się nimi na początku kadencji. Jest to jedyny rodzaj projektów, jaki jest procedowany w sposób ciągły, o czym mało kto wie.
Problem jednak polega na tym, że ten obowiązek nałożony na sejm jest prawem martwym. Projekty obywatelskie kierowane są do pierwszego czytania, gdyż tak nakazuje ustawa, po czym są zwykle odkładane do szuflady, gdzie leżą do końca kadencji i... przechodzą na następną kadencję. Formalnie jest więc wszystko w porządku, ale robi się tylko to, co musi być zrobione.
Jednak żeby za bardzo nie gloryfikować projektów obywatelskich, trzeba zauważyć, iż są one często składane przez duże organizacje społeczne, bo tylko one mają zdolność zebrania wymaganych 100 tysięcy podpisów pod wnioskiem. Rzadko się to udaje grupie obywateli, która nie ma rozległej struktury organizacyjnej.

-        Co pani zdaniem należałoby zmienić w procesie stanowienia prawa?

-        To najtrudniejsze pytanie, bo nie jestem prawnikiem-konstytucjonalistą, a tutaj jego rady okazałyby się cenne. Ale pewne recepty prawne zostały już sformułowane, wystarczy wcielić je w życie, jak np. uszczelnienie procesu legislacyjnego dla projektów rządowych tak, aby poprawki rządowe były głosowane w pełnym pakiecie, czy pozbawienie posłów rządzącej większości prawa do inicjatywy ustawodawczej.
Takie pomysły są obecne w obiegu prawniczym, ale brakuje ich w debacie publicznej, bo dotychczas nie widzieliśmy jako społeczeństwo rażącego psucia prawa, ono dopiero teraz zostało nagłośnione. Ta kadencja sejmu może być bardzo ciekawa, bo wreszcie mamy poważną, kompetentną, opozycję, która wie o czym mówi.

-        Która umiała psuć prawo, kiedy była przy władzy...

-        Tak, robiła to w nie mniejszym stopniu niż obecna władza, tylko w bardziej zawoalowany sposób. Plusy tego są jednak takie, że obecna opozycja, nagłaśniając przypadki psucia prawa sprawia, że problem się przebija do debaty publicznej. I o ile dobrze napiszemy prawo, nie pójdziemy w ślepą uliczkę pisania go pod określoną osobę czy partię, to winno ono być trwałe. Niezależnie od tego, kto będzie rządził, będzie tymi regułami związany.
Jeżeli wprowadzimy przejrzystość w zakresie wnoszenia poprawek, albo wręcz blokadę na chaotyczny sposób ich wnoszenia – jak o się obecnie odbywa, bez kontroli rządu nad tym – to będzie to działało na następne kadencje.

Ale to, co powinno być zrobione, mniej więcej wszyscy wiemy, natomiast czy PiS będzie miał ochotę poprawić to, co sam widział, że jest zepsute? Jeżeli proces legislacyjny będzie szedł jak dotąd „po bandzie”, jeśli proces wnoszenia poprawek będzie nieprzejrzysty, to kto zmusi rząd, aby to uporządkował?
Wszyscy widzimy potrzebę większej formalnej kontroli rządu nad procesem legislacyjnym, bo po co pisać nowe ustawy bez uporządkowania ram formalnych. Najpierw trzeba uszczelnić same reguły, ale do tego potrzebna jest wola i determinacja rządu.
Proces i zasady legislacji są bowiem jak rusztowanie. Jeśli będzie dobre, mocne, można będzie na nim wiele i trwale zbudować – łatwiej też będzie o przemeblowanie, jeśli będzie potrzebne.

-        Dziękuję za rozmowę.

Odsłony: 1408
Our website is protected by DMC Firewall!