Decydujmy razem!

Utworzono: czwartek, 31 lipiec 2014 Krystyna Hanyga Drukuj E-mail

Dobiegł końca projekt „Decydujmy razem” adresowany do władz samorządowych i społeczności lokalnych. Realizowany był od 2010 roku, uczestniczyło w nim 108 gmin i powiatów z całej Polski i około 10 tys. osób. Jego cel to wzmocnienie udziału obywateli w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych.

Samorządy miały do wyboru cztery obszary: przedsiębiorczość, zatrudnienie, integracja społeczna, zrównoważony rozwój. Testowano mechanizmy współpracy administracji publicznej i społeczności lokalnych, różne systemy wsparcia partycypacji, aktywizacji mieszkańców. Powstało szereg opracowań i dokumentów wdrożeniowych, dobre praktyki zarządzania w samorządzie promuje Witryna obywatelska. Ale nie liczba opracowań, seminariów i szkoleń jest miarą sukcesu projektu, tylko skutki społeczne, a na te trzeba jeszcze poczekać.

 

O pierwsze refleksje na temat zakończonego projektu Krystyna Hanyga poprosiła dr Annę Olech z Instytutu Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji UW, eksperta głównego Instytutu Spraw Publicznych w projekcie „Decydujmy razem”.

 

anna olech-  To był udany projekt i szkoda, że już się skończył. Oczywiście jego realizacja różnie wyglądała w różnych gminach, ale tylko w nielicznych projekt nie udał się. Były też miejsca, w których impuls projektowy wywołał naturalną energię i mieszkańców, i przedstawicieli władz. Realizowany przez Instytut Spraw Publicznych wątek badawczy pozwolił ocenić poziom partycypacji publicznej w Polsce i przyjrzeć się czynnikom, które na niego wpływają. Powstał licznik partycypacji, który ma pomóc w samodzielnym mierzeniu poziomu uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji.
Dobrze się stało, że wątki wdrożeniowe były wprowadzane dwiema metodami – metodą opracowaną przez Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej (CAL) lub metodą testowaną przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej. W założeniach, teoretycznych podstawach one różnią się dość istotnie. Metoda FRDL jest bardziej konkretna, krótkoterminowa, zorientowana na szybki efekt. Metoda CAL-owska jest bardziej refleksyjna, powinna być realizowana przez dłuższy czas i nie tylko punktowo w gminie, ale też na poziomie ponadgminnym, lokalnym, regionalnym czy subregionalnym.

- Którą można ocenić jako bardziej skuteczną?

- Na podstawie wiedzy o procesach społecznych wydaje się, że skuteczniejsze są takie mechanizmy, które wprowadzane są wolniej, ale zakorzeniają się bardziej trwale i wpływają na zmianę postaw ludzi. To jest metoda CAL. Natomiast jeśli chodzi o zdobycie szybko konkretnych umiejętności, to skuteczna będzie również metoda FRDL-owska. One po prostu mają osiągać trochę inne cele, na co innego są nakierowane, więc trudno powiedzieć, która jest lepsza. Ponieważ jednak obie metody były wdrażane w ramach i logice projektu systemowego, który ma swoje prawa, uległy w pewnym stopniu unifikacji.

- To był projekt pilotażowy, wprowadzany w ograniczonej grupie wybranych gmin, przez specjalnie przygotowanych animatorów społecznych. Czy jest szansa, że przetestowane rozwiązania nie tylko utrwalą się w praktyce tych gmin, ale zainspirują także inne?

- Z naszych badań wynikało, że na pewno będą stosowane w znacznej części gmin, w których był realizowany projekt. Kiedy rozmawialiśmy z ich mieszkańcami, z członkami zespołów partycypacyjnych, bardzo często padały stwierdzenia, że teraz już nie będzie tak jak kiedyś, że nie da się tak zupełnie pominąć mieszkańców przy podejmowaniu decyzji. Oczywiście, trudno przypuszczać, że w tych 108 gminach będzie już wspaniale i one będą oddziaływać na 2,5 tys. gmin w Polsce. Jednak w pewnej części będzie działo się coś pozytywnego i sądzę, że lokalni włodarze będą odwoływać się do mieszkańców, podejmując decyzje publiczne czy tworząc dokumenty programowe. W ramach naszych działań wdrożeniowych powstały na przykład rady młodzieżowe, energia tych młodych ludzi została w pewnym sensie zinstytucjonalizowana i tak już pozostanie.

- Wyniki badań, prezentowane na początku wdrażania projektu, nie napawały optymizmem. Pokazały, jak niski jest poziom partycypacji, jak małe zainteresowanie nią po obu stronach. Niepokoi to, że Polacy w większości – ponad 2/3 – deklarują wprawdzie w badaniach zainteresowanie sprawami publicznymi, ale tylko 14%  korzysta z możliwości wpływu na ich bieg. Władze samorządowe sięgają najczęściej po formy najprostsze – informowanie i konsultacje. W wypracowywaniu decyzji współpracuje tylko 2,5% mieszkańców. Kto jest najmniej skłonny do partycypacji?

- Mieszkańcy dużych miast, prezydenci  i rady dużych miast.  W miastach ponad stutysięcznych poziom partycypacji jest najniższy. Najbardziej skłonni do partycypacji są i włodarze, i mieszkańcy wsi, przede wszystkim pogalicyjskich.

- W tym jest pewien paradoks, ponieważ ludzie, którzy powinni być najbardziej predestynowani do współdecydowania, do różnych form partycypacji – ludzie wykształceni, o wyższym statusie zawodowym, społecznym – mieszkają raczej w miastach. I jakoś nie znajduje to odbicia w ich aktywności we współpracy z władzami samorządowymi.                                                                              

Co mówią wyniki badań jakościowych o przyczynach takich relacji społeczności i władz lokalnych?

- Zastosowaliśmy w tych badaniach metodę studiów przypadków i szukaliśmy takich czynników, które mogą wpływać na tę partycypację – wysoką, niską, na wysoki czy niski poziom aktywności  itd.
Wiemy, że partycypacji publicznej nie sprzyja  na przykład to, że mieszkańcy są postrzegani przez przedstawicieli władz jako niekompetentni, którzy nie wiedzą i nie potrafią, a co więcej - nie potrafią wziąć odpowiedzialności za to, co robią.
Nie sprzyja również postawa władz lokalnych, które przekonane o doskonałości demokracji przedstawicielskiej, uważają, że skoro zostały wybrane do rządzenia i podejmowania decyzji, to nie muszą angażować do współpracy obywateli.
Niezbyt silna opozycja polityczna w radzie gminy pozwala burmistrzowi czy wójtowi powstrzymać nadmierną aktywność mieszkańców, natomiast silna opozycja powoduje, że muszą liczyć się z głosami krytycznymi czy głosami sprzeciwu.

Partycypacji publicznej sprzyjają środki unijne. Jest tu widoczny pewien mechanizm – przy inwestycjach z tych środków należy mieć na względzie protesty mieszkańców i wówczas najchętniej stosowane są konsultacje społeczne, które są formą najprostszą i najłatwiej dostępną władzom samorządowym. Istotnym czynnikiem jest wzmocnienie organizacji pozarządowych, włodarze gmin są wówczas bardziej skłonni liczyć się z opiniami mieszkańców wyrażanymi poprzez ich przedstawicielstwo.
Z badań jakościowych wynika, że w pewnym sensie mamy do czynienia z zawłaszczeniem tej partycypacji przez NGO. W ponad  60% gmin są osoby czy komórki ds. kontaktów z organizacjami pozarządowymi, ale nie z mieszkańcami. Współpraca z tymi organizacjami ma zresztą głównie charakter finansowy – urząd zleca im zadania publiczne, rzadko są wykorzystywani np. jako eksperci  przez grupy robocze.

- Partycypacja publiczna zwykle bywa sprowadzana do konsultacji, a jest to przecież znacznie szerszy problem i wiele różnych płaszczyzn.

- Dla wielu osób, przede wszystkim wielu przedstawicieli władz lokalnych, partycypacja publiczna jest tożsama z konsultacjami. Można je prowadzić na wszelki sposób, w zależności od tego, jakie znaczenie przypisuje się temu procesowi. Można „odhaczyć” konsultacje, nie zbierając ani jednego głosu od mieszkańców. Potwierdzają to wyniki badań: w 80% gmin odbyły się konsultacje społeczne, ale w podejmowanych uchwałach nie widać propozycji mieszkańców.
Tak więc wydaje się, że udział mieszkańców jest znaczący, tylko nie wiemy, jaka jest jakość tych konsultacji i jaki mają efekt. Tym bardziej, że te zaawansowane formy, czyli współdecydowanie, deliberacja, delegowanie decyzji stanowią już tylko kilkanaście procent. Tak więc różnica między tym parciem na konsultacje a delegowaniem decyzji na mieszkańców czy wspólnym wypracowywaniem decyzji jest ogromna.

- Udział w konsultacjach jest raczej bierny, nie pobudza aktywności mieszkańców. Należy stawiać właśnie na współdecydowanie, delegowanie, które wpłyną na wzrost identyfikacji obywateli z działaniami gminy?

- W pewnym zakresie przykładem delegowania decyzji na mieszkańców są budżety partycypacyjne, które stały się ostatnio modne. Podchodzę do nich z rezerwą, obawiam się, że właśnie na fali tej mody mogą stać się swego rodzaju protezą czy listkiem figowym dla władz, które chwalą się swoim poparciem dla partycypacji. Tymczasem wcale tak nie jest, oprócz budżetu są jeszcze tysiące innych spraw i nie ma powodu, żeby tu nie delegować decyzji na mieszkańców, jednak stosunek władz lokalnych do tego poziomu partycypacji jest niechętny. Część traktuje je jako fanaberie, uważając, że mieszkańcy niczego nie potrafią, a zaprojektować decyzję może tylko wysokiej klasy specjalista.
Takie myślenie powoduje, że nie będą skłonni do delegowania decyzji, do współdecydowania, wspólnej pracy, gdzie nie ma pierwszeństwa żadnej ze stron, tylko dyskusje prowadzące do decyzji, która będzie później realizowana.
W moim przekonaniu, forma nazwana współdecydowaniem jest najlepszym sposobem  edukacji,  nic tak szybko nie powoduje wzrostu wiedzy i umiejętności, jak praktyczne podejmowanie decyzji wespół z przedstawicielami władz.

- Wrócę jeszcze do budżetów partycypacyjnych. Inicjatywa jest dość świeża, oddawanie cząstki budżetu miejskiego do decyzji mieszkańców zainaugurował parę lat temu Sopot, za nim poszło kilka innych miast. W tym roku Warszawa. Pomysłów, na co przeznaczyć pieniądze, było sporo. Natomiast można dyskutować, czy wybór był trafny. Wiele wniosków dotyczyło np. naprawy dziurawych chodników, ustawienia ławek czy koszy na śmieci, remontu boisk, co w gruncie rzeczy powinno należeć do służb miejskich. Rzadko pomysły wpisują się w szersze przedsięwzięcia, w koncepcję zagospodarowania osiedla czy dzielnicy, są bardzo doraźne, punktowe.

- Mało strategiczne? Reaktywne w pewnym sensie, ale na początek dobre i to. Gdyby ten mechanizm wszedł w praktykę, to z czasem, krok po kroku, perspektywa byłaby coraz szersza.
Różne są drogi trwania i rozwoju budżetów partycypacyjnych, ta inicjatywa w kolejnych latach zaczęła więdnąć. To też zależy od tego, jak są traktowane, jakie znaczenie jest im przypisywane przez władze lokalne. Ale pomijając już budżety partycypacyjne, bardziej czy mniej strategiczne, w moim przeświadczeniu jest mnóstwo spraw, gdzie można mieszkańcom oddać trochę władzy.

- Na przykład gdzie?

- Tam, gdzie oni sami najchętniej włączają się. Przede wszystkim jest to właśnie infrastruktura, zagospodarowanie przestrzeni, funkcjonowanie lokalnych instytucji publicznych. Zapominamy o tym innym poziomie partycypacji publicznej, poziomie funkcjonowania publicznych instytucji lokalnych, żłobków, przedszkoli, szkół, ośrodków zdrowia, komunikacji lokalnej, urządzaniu parków, skwerów.

Mówiąc o partycypacji publicznej wciąż pozostajemy na poziomie makro, nie schodzimy na poziom instytucji lokalnych. Coraz częściej jest poruszany problem koprodukcji usług, na ile mieszkańcy mają mieć swój udział w tych, z których korzystają. Wiadomo, że usługi koprodukowane  są lepsze, bardziej dostosowane do odbiorcy. To jest, moim zdaniem, ten obszar zupełnie nie zagospodarowany partycypacyjnie, udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji jest tu pomijany.

-W gminach wiejskich partycypacja przebiega najlepiej, m.in. dlatego, że relacje władzy z mieszkańcami są spersonifikowane. W dużych miastach, przy całym skomplikowanym systemie zarządzania, wygląda to dużo gorzej. Jednak problem partycypacji publicznej staje się ostatnio tematem gorącym, mieszkańcy zaczynają się trochę organizować, pojawiają się coraz aktywniejsze, choć małe, grupy obywatelskie i nowe ruchy miejskie, odżywa filozofia prawa do miasta. Czy to zapowiedź zmian w postawach i aspiracjach obywateli?

- Pod względem poziomu partycypacji w miastach jest najgorzej, choć istnieje tutaj największy potencjał do tego partycypowania. W mieście mamy największe możliwości jeśli chodzi o poziom komunikacji społecznej czy infrastrukturę komunikacji społecznej, a z drugiej strony mieszkańcy są najsłabiej włączani do procesów decyzyjnych.

Nowe ruchy miejskie są w pewnym sensie odpowiedzią na brak gotowości prezydentów miast czy urzędów do współpracy. Pojawia się siła i energia do tego, by na tę władzę wpływać, są duże zasoby indywidualne do partycypacji, jeśli chodzi o wykształcenie i status społeczny. Nowe ruchy miejskie instytucjonalizują się, organizują kongresy. Ujawniła się już gra interesów, przy czym konflikty w ramach ruchu społecznego można próbować jakoś pogodzić. Konflikty interesów wśród mieszkańców nie zorganizowanych w żaden ruch powodują, że władze lokalne nie będą skłonne zasięgać ich opinii, by nie stwarzać okazji do eskalowania tych konfliktów.  
Ruchy miejskie na razie osiągnęły tyle, że w pewnym zakresie mieszkańcy zaczęli myśleć o swoich miastach jako o własnej przestrzeni, na którą można mieć wpływ. Pytanie, na ile skutecznie będą zdobywać ten wpływ. Na razie tego nie widać, ale być może jest to taki kierunek zmian, który będzie bardziej widoczny w postawach ludzi niż w rzeczywistych efektach działań. Moje miasto, a ja w nim. Trochę obawiam się o upolitycznienie ruchów miejskich.

- Idea prawa do miasta ma coraz więcej zwolenników.  Człowiek ma prawo do miejsca, w którym mieszka, przede wszystkim chodzi o dostęp do miejskich zasobów i wpływ na zagospodarowanie przestrzenne.

- To może mieć swoje przełożenie na sposób zarządzania publicznego, na sposób zarządzania miastami. Jestem jednak dość sceptyczna jeśli chodzi o skuteczne stosowanie prawa do miasta, bo to wymaga nie tylko aktywności mieszkańców, ale też otwartości władz miejskich, by tę aktywność sensownie spożytkować.

- Najtrudniejsze do pokonania w polskim społeczeństwie są bariery świadomościowe, kwestie zaufania i generalnie brak myślenia wspólnotowego, kategoriami dobra wspólnego.  A przecież to są źródła aktywności obywatelskiej, zaangażowania w lokalne sprawy, identyfikacji z działaniami władz swojej gminy. Bez tego partycypacja raczej nie stanie się trwałą praktyką życia publicznego.

- To prawda. To jest to myślenie opozycją my – wy, my mieszkańcy – wy władza, z drugiej, my władza, wy – mieszkańcy. A to jest przecież władza wybierana. W pracy ze społecznościami lokalnymi kładzie się teraz coraz większy nacisk na pracę z grupami, z całymi społecznościami i ta ścieżka będzie rozwijała się coraz bardziej. O kwestii zaufania czy szerzej –potencjału społecznego już właściwie wszystko zostało powiedziane.

Przy takim myśleniu, że ludziom się nie chce i ludzie nie potrafią, nie będzie nam wzrastał kapitał ludzki i nie będzie wzrastał potencjał społeczności lokalnej. W ten sposób robi się zamknięte koło.
Piłka jest po stronie przedstawicieli władz lokalnych, do nich należy pierwszy krok, stwarzanie warunków do aktywności mieszkańców, edukowanie mieszkańców. Ilu znajdą w odpowiedzi aktywnych, to już inna sprawa.

- Trzeba na nowo zbudować kulturę polityczną, czy sięgać po kulturowe wzory wspólnotowe?  Mamy w Polsce tradycje takiego współdziałania, do których moglibyśmy się odwołać?

- Mamy i możemy się odwoływać. Przykładem jest Galicja, tam były silne związki wiejskie, u Kaszubów jest tradycja maszoperii, do dziś żywa. Trzeba tylko chcieć się odwoływać. 
Wzory kultury politycznej są tym, co najmocniej będzie działało, jeśli chodzi o uczestnictwo mieszkańców w rządzeniu. Te wzory są bardzo mocno zróżnicowane regionalnie. Najgorzej jest na ziemiach osiedleńczych, zachodnich, gdzie trudno sięgać do tradycji, odgrzebywać jakieś wzory, bo to jest ludność napływowa.

- Dziękuję za rozmowę.

 

Partnerski projekt systemowy „Decydujmy razem” to wspólne przedsięwzięcie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (lider projektu), Instytutu Spraw Publicznych, Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej (FRDL), Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej (CAL), Fundacji Partnerstwo dla Środowiska, Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych (FISE),  Fundacji Fundusz Współpracy. Projekt miał charakter badawczo-wdrożeniowy.

 

Odsłony: 2401
DMC Firewall is a Joomla Security extension!