Cele rozwojowe Unii Europejskiej (UE) w latach 30. XXI wieku określa strategia Europejskiego Zielonego Ładu (EZŁ) opublikowana w grudniu 2019 r. Budzi ona coraz większe kontrowersje, w szczególności wśród rolników, co jest podstawą do przyjrzenia się temu dokumentowi i do jego oceny.
Europejski Zielony Ład – diagnoza i założenia
Celem EZŁ jest zbudowanie w perspektywie 2050 r. nowoczesnej, efektywnej zasobowo i konkurencyjnej gospodarki. Cechami charakterystycznymi tej nowej jakości w UE mają być neutralność klimatyczna, oddzielenie wzrostu gospodarczego od wykorzystania zasobów naturalnych oraz dbałość o mieszkańców. Takie założenia mają być odpowiedzią na nowe nadchodzące wyzwania, jakim UE będzie musiała stawić czoła w perspektywie połowy stulecia.
Powyższa krótka charakterystyka głównej idei EZŁ oraz analiza dokumentów programowych i komentarzy przedstawicieli Komisji Europejskiej (KE) wskazują, że zmiana ma na celu położenie większego nacisku na środowiskowe aspekty rozwoju, co wynika z analiz dotyczących przyszłych zagrożeń. Jednakże EZŁ należy oceniać w szerszym kontekście, jako próbę wskazania państwom członkowskim nowego kierunku rozwoju, który sprostałby wyzwaniom i potrzebom społeczeństw pierwszej połowy XXI wieku. To wymaga nowego, bardzo ambitnego spojrzenia na gospodarkę, relacje społeczne i instytucje, aby były one w stanie dostosować się do nowych uwarunkowań, które mogą pojawić się w pierwszej połowie XXI wieku. Skuteczność EZŁ wymaga więc znaczących zmian społeczno-gospodarczych, co jest podstawową przesłanką sprzeciwu wobec tej strategii. Z tego powodu niechęć do tego dokumentu rośnie wraz z liczbą interesariuszy, których dotykają działania zawarte w tej strategii.
Punktem wyjścia do budowy EZŁ jest analiza przyszłych, potencjalnych zagrożeń, przed jakimi stoi UE, które uznano za bardzo prawdopodobne, a skutki ich oddziaływania za bardzo silne. Prognozy pokazują, że koszty społeczno-gospodarcze, w tym śmierć wielu ludzi, wywołane przez zmianę klimatu oraz powiązane z nią zmiany w środowisku przyrodniczym, będą dużo większe niż wysokie nakłady przeznaczane na ten cel w nadchodzących latach. Skutkiem tego będą nie tylko zmiany uwarunkowań środowiskowych, w których ludziom przyjdzie żyć, ale również przemiany społeczne wynikające z nierówności w dostępie do dóbr i usług, w tym istotnych z punktu widzenia trwania i rozwoju. Wyzwania zauważone przez UE dotyczą głównie problemów środowiskowych, tj. zmiany klimatu, degradacji bioróżnorodności, przyjaznej dla środowiska i taniej energii, bezpiecznego użycia chemikaliów oraz przeciwdziałania wylesianiu Europy.
Diagnoza, przedstawiona wyżej w bardzo ogólny sposób, spowodowała potrzebę poszukiwania lekarstwa na przyszłe problemy Unii Europejskiej i świata. W opinii KE strategia EZŁ ma być pierwszym etapem kuracji, której celem jest uzdrowienie UE oraz zabezpieczenie jej przed przyszłymi zagrożeniami. Jednakże leczenie to wymaga wysiłku.
Podstawą rozwiązań służących przeciwdziałaniu tym problemom ma być nowa strategia przemysłowa oparta na niskoemisyjnej gospodarce o obiegu zamkniętym, przeprowadzonej w formie sprawiedliwej transformacji. To ostatnie pojęcie ma oznaczać, że ta transformacja powinna się odbyć w sposób powodujący najmniej konsekwencji dla najsłabszych i najbiedniejszych grup społecznych, aby nie były one ofiarami zmian i nie uległy dalszemu wykluczeniu. Zmiany powinny prowadzić do redukcji emisji zanieczyszczeń, zwłaszcza do powietrza, tworzenia nowych miejsc pracy i wzrostu gospodarczego, redukcji ubóstwa energetycznego i uzależnienia od zewnętrznych źródeł energii (pierwotnej i wtórnej), jak również poprawy zdrowia mieszkańców UE oraz ich jakości życia. Zakłada się, że wpłynie to pozytywnie nie tylko na samą UE, ale również na jej pozycję w świecie.
Europejski Zielony Ład – zniechęcenie i protesty
Już na etapie budowania strategii EZŁ pojawiały się liczne głosy jej przeciwników wskazujące, że koncepcja ta jest błędną oraz prowadzi UE w złym kierunku. Przeciwnicy podkreślali głównie kwestie związane z dalszym ograniczaniem praw suwerennych państw członkowskich i przekazywaniem w ręce Komisji Europejskiej coraz większych uprawnień, co jest pośrednim skutkiem przyjmowania kolejnych zobowiązań w zakresie polityki klimatycznej i ochrony środowiska. Warto przy tym zwrócić uwagę, że EZŁ był tworzony przed epidemią Covid-19 i przed wojną na Ukrainie, a te dwa wydarzenia mocno zmieniły sytuację społeczno-gospodarczą Europejczyków i ich nastawienie do realizacji trudnych, długookresowych problemów. Zdecydowanie większą uwagę poświęca się problemom bieżącym, które istotnie wpływają na jakość życia. To powoduje, że w warunkach pogarszającej się koniunktury skłonność do wyrzeczeń na rzecz długookresowej, nieokreślonej przyszłości jest bardzo niska.
Wątpliwości odnośnie do EZŁ nasilają się wraz z upływającym czasem. Wynika to z ewolucji strategii, tj. przekształcania jej ogólnych celów w rozwiązania prawne, które wymuszają na mieszkańcach UE określone działania. Krytyka EZŁ dociera z różnych środowisk, tj. ze strony przemysłu, opinii publicznej, urzędników, a nawet rządów. Żądania dotyczą zawieszenia lub opóźnienia wybranych regulacji, wycofania się z niektórych zapisów, a nawet z całej strategii. Na razie najbardziej liczną grupą zawodową, którą dotknęły przepisy wynikające z EZŁ, są rolnicy. Z tego powodu w ciągu ostatniego pół roku przez Europę przetoczyła się fala protestów rolniczych przeciwko tej strategii. Siła oddziaływania tej grupy zawodowej jest znacząca, co spowodowało, że problem EZŁ przedostał się do mediów i opinii publicznej. Z tego powodu warto poświęcić EZŁ w obszarze rolnictwa nieco więcej uwagi.
EZŁ a rolnictwo
Rolnictwo odgrywa szczególną rolę w strategii EZŁ, ponieważ jest ściśle powiązane ze środowiskiem przyrodniczym. Relacja ta ma charakter dwukierunkowy, tj. rolnictwo silnie oddziałuje na przyrodę i klimat, a jednocześnie produkcja rolna jest równie silnie uzależniona od warunków przyrodniczo-klimatycznych. Strategia EZŁ i kolejne z nią związane – europejska strategia „Od pola do stołu” oraz „Unijna strategia na rzecz bioróżnorodności” z 2020 r. – sprecyzowały oczekiwania wobec rolnictwa. Oczekiwania te można określić hasłem ekologizacji rolnictwa, którą ujęto w kilku kluczowych obszarach priorytetowych. Przypisano do nich cele, którymi są:
• Redukcja pestycydów – zmniejszenie stosowania pestycydów chemicznych i związanych z nimi zagrożeń o 50%.
• Redukcja nawozów – zmniejszenie strat składników pokarmowych o co najmniej 50%, nie dopuszczając przy tym do pogorszenia żyzności gleby, co może skutkować ograniczeniem stosowania nawozów o co najmniej 20%.
• Redukcja środków przeciwdrobnoustrojowych – zmniejszenie o 50% sprzedaży środków przeciwdrobnoustrojowych przeznaczonych dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych oraz stosowanych w akwakulturze.
• Rozwój rolnictwa ekologicznego – udział powierzchni gruntów rolnych użytkowanych zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego powinien stanowić 25% w areale użytków rolnych ogółem.
• Ochrona bioróżnorodności i klimatu – utrzymanie co najmniej 10% użytków rolnych zawierających elementy krajobrazu o wysokiej różnorodności, do których m.in. należą: strefy buforowe, żywopłoty, drzewa nieprodukcyjne, murki tarasowe, stawy i ugory.
Ponadto, w oparciu o inne rozwiązania prawne, w 2023 r. pośrednio wskazano w rolnictwie cel redukcyjny w zakresie emisji gazów cieplarnianych. Jego wdrożenie na razie nie budzi kontrowersji, ponieważ nie przekłada się to jeszcze na konkretne rozwiązania prawne.
Realizacji powyższych celów ma służyć Wspólna Polityka Rolna na lata 2023–2027 (WPR). Są to zarówno działania obowiązkowe, jak i dobrowolne, które warunkują pozyskanie dodatkowych płatności w ramach funduszy unijnych skierowanych do rolników. O ekologizacji WPR świadczą jej cele (3 spośród 10 celów polityki rolnej dotyczą: zmian klimatu, dbania o środowisko przyrodnicze oraz ochrony krajobrazów), struktura budżetu (40% budżetu przeznaczone jest na realizację celów środowiskowo-klimatycznych), a także paleta proponowanych rolnikom praktyk i działań prośrodowiskowych (obowiązkowych i dobrowolnych).
Co prawda WPR nakreśliła konstrukcję krajowych planów strategicznych na lata 2023–2027, lecz każde państwo członkowskie indywidualnie opracowało swój plan, kierując się specyfiką krajowego rolnictwa. Poszczególne państwa członkowskie zdefiniowały i uzasadniły własne zaangażowanie w osiągnięcie celów unijnych. W wielu przypadkach, w tym dotyczących Polski, krajowe zobowiązania są znacznie niższe od wskaźników przyjętych na poziomie wspólnotowym.
Niestety, często nieprecyzyjny i fragmentaryczny przekaz medialny skutkował szumem informacyjnym, który przełożył się na niepokój rolników związany z EZŁ, a dalej na ich strajki. Dezinformacja spowodowała, że polscy rolnicy błędnie myśleli, że cele EZŁ dla UE dotyczą także ich w tym samym wymiarze.
Biorąc pod uwagę konstrukcję planu strategicznego dla Polski i protesty rolników można stwierdzić, że:
• Wiedza rolników na temat EZŁ i WPR jest bardzo ograniczona, co przejawia się również w postulatach protestujących, które w kontekście krajowych celów tej strategii często są niezasadne.
• Rolnicy w niewystarczający sposób przedstawiali swój punkt widzenia na poziomie przygotowywania dokumentów strategicznych, kiedy mogli mieć wpływ na ich kształt.
• Wyzwania EZŁ dla części rolników są wymagające – to dotyczy producentów, którzy intensywnie zorganizowali swoje gospodarstwa, a produkcja rolna w nich wytwarzana wyróżnia się wysokim stopniem uproszczenia i specjalizacji, a także uzależnienia od przemysłowych środków do produkcji rolnej. Jednak takich rolników nie jest w Polsce wielu.
• Strajki rolników, które miały miejsce w 2024 r., wynikały w zasadzie z trzech powodów: niewiedzy – rolnicy nie zostali odpowiednio przygotowani i poinformowani o zmianach z zakresu EZŁ; strachu przed nieznanym i niechęci do zmiany; zdecydowanego pogorszenia się sytuacji rynkowej od 2023 r., spowodowanej sytuacją globalną, którą błędnie przypisano EZŁ i WPR, a nie uwarunkowaniom rynkowym.
Reakcja na protesty i przyszłość EZŁ
Protesty społeczne i niechęć państw do kontynuacji EZŁ odnoszą pewien skutek. KE zawiesiła część zobowiązań, w tym również dotyczących rolnictwa. Jednakże znacznie większym zaskoczeniem jest wycofanie się lub zawieszenie procedowania przepisów dotyczących ochrony przyrody, które z punktu widzenia EZŁ miały kluczowy charakter. Bez nich wypełnienie celów strategii wydaje się wątpliwe. To pokazuje, że przyszłość EZŁ jest również mocno niepewna. Nie musi to oznaczać całkowitego odrzucenia tej strategii, ale niepisanej zgody na niedotrzymanie celów w niej zawartych, przy zachowaniu kierunku zmian.
Niezależnie od tego, KE forsuje swoją wizję przyszłości Europy, podejmując pierwsze działania w zakresie budowy strategii na kolejne dziesięciolecie, czyli do roku 2040. Pierwsze założenia są równie ambitne, a ze scenariuszy przedstawianych państwom członkowskim sugeruje się wybranie najbardziej ambitnej ścieżki. Przesłanką do takiego podejścia jest wiara w długookresowy sukces UE oparty na innowacyjności gospodarki. Jednakże ponownie KE zapomina o polityce informacyjnej i celach krótkookresowych. W praktyce oznacza to wiarę w siłę innowacji, które pozwolą UE osiągnąć przewagi konkurencyjne w porównaniu z resztą świata. Teoretycznie takie podejście jest słuszne pod warunkiem, że w krótkim okresie interesariusze będą w stanie przetrzymać terapię szokową, jaką funduje im UE. W sektorach takich jak rolnictwo, gdzie marża jest niska a zysk uzależniony od sytuacji na rynkach globalnych, budzi to wątpliwości.
Jednocześnie z całą stanowczością należy podkreślić, że kierunek zmian proponowany przez UE jest słuszny. Rozwiązania forsowane w rolnictwie i innych sektorach mają się przyczynić do poprawy naszej sytuacji. Z jednej strony rolnicy mogą być niezadowoleni z konieczności zmiany dotychczasowych przyzwyczajeń i stosowania praktyk wymagających od nich więcej precyzji i zaangażowania, ale z drugiej strony warto zastanowić się, czy postulaty dotyczące zmniejszenia ilości stosowanych pestycydów czy antybiotyków w rolnictwie nie są korzystne dla konsumentów? Z jednej strony rolnicy nie chcą, aby intensywne rolnictwo, np. przemysłowe fermy drobiarskie, było objęte regulacjami dotyczącymi emisji odoru, a z drugiej – czy chcielibyśmy jako mieszkańcy, aby były one umieszczone w okolicach naszych domów i nie poddawane kontroli? Takich pytań można stawiać więcej i to nie tylko w kontekście rolnictwa, które obecnie jest traktowane jako podstawowy hamulcowy EZŁ.
Skutek protestów rolniczych może być dużo większy, niż tylko dotyczący sektora rolnictwa. W całej UE zauważa się rosnący sceptycyzm dla idei forsowanych przez instytucje unijne, który po protestach rolników wybrzmiewa coraz głośniej. To może przełożyć się na najbliższe wybory do Parlamentu Europejskiego, w których rola eurosceptyków może wzrosnąć, a to z kolei może wstrzymać wiele procesów integracyjnych, również tych nastawionych na sprawniejsze funkcjonowanie UE i EZŁ.
W kontekście przyszłości EZŁ warto dodać, że liczba interesariuszy objętych tą strategią będzie dalej rosnąć, a kolejne grupy społeczne będą odczuwać bezpośrednio skutki wspólnotowych regulacji, co w przyszłości może jeszcze silniej wpłynąć na niechęć do strategii rozwojowych UE. W ten sposób nawet słuszne cele, bez odpowiedniej polityki informacyjnej, rzetelnego przedstawienia skutków wdrażanej strategii oraz szeroko zakrojonej polityki informacyjnej, nie mają szans na pozytywne zakończenie. Wiele argumentów przeciw EZŁ jest opartych na półprawdach, gdzie rzeczywiste rozwiązania są poddawane nadinterpretacji w celu przestraszenia nieświadomych mieszkańców.
Konrad Prandecki, Wioletta Wrzaszcz
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - Państwowy Instytut Badawczy.